مطالعهای پیرامون تدوین قانون مدیریت یکپارچه شهری
مقدمه
یکی از ثمرات انقلاب مشروطه تصویب نخستین قانون اساسی ایران در سال ۱۲۸۴ و تصویب نخستین قانون مدیریت محلی و نحوه اداره شهرها تحت عنوان قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶ خورشیدی بود. سازماندهی انجمن بلدی(شهر) را میتوان یک گام اساسی در شکلگیری دولت مدرن با الگوی عدم تمرکز در ایران دانست که متاسفانه با اتخاذ سیاستهای تمرکز در دوران پهلوی فرصت این تجربه مهم و تاریخی از دست رفت.
پس از انقلاب اسلامی نیز ظرفیت مناسبی برای اداره امور محلی و نقش آفرینی شوراهای منتخب مردم و مشارکت شهروندان در امور مربوط به خود در اصول متعدد قانون اساسی پیشبینی گردید و چگونگی انجام و اعمال آن به تصویب قوانین موضوعه بعدی واگذار شد با این وجود قانون شوراها که در سال ۱۳۶۱ تصویب و در سال ۱۳۷۷ عملا به اجراء درآمد نتوانست از عهده یک تقسیم کار شفاف و روشن بین اداره امور عمومی ملی و اداره امور عمومی محلی برآید و هنوز پس از گذشت بیش از ۳۰ سال از استقرار نظام جمهوری اسلامی ایران، اداره امور عمومی که وظیفه حاکمیت است به سطح ملی و محلی تفکیک نشده است و اداره امور کشور توسط یک نظام اداری و اجرایی نسبتا متمرکز انجام میگیرد.
البته بایستی از ابتدا روشن نمود که ساخت سیاسی نظام جمهوری اسلامی ایران ایجاد دولت محلی بر نمیتابد ولی در مورد “مدیریت محلی” این چنین نیست و اصول هفتم، یکصدم، یکصدو یکم و یکصدو سوم قانون اساسی و همچنین روح کلی حاکم بر قانون اساسی بر اصالت مشارکت مردم در اداره امور مربوط به خود، اداره شورایی امور محلی، تعدیل بوروکراسی متمرکز اداری و پاسخگو بودن مقامات کشوری به شوراها تاکید دارد.
با این حال و علیرغم اینکه از منظر مبانی قانونی و اسناد بالادستی از جمله قانون اساسی، سند چشمانداز، قوانین برنامه توسعه و اخیراً در مواد ۱۷۳ و ۱۷۴ قانون برنامه پنجم و سیاستهای کلی نظام اداری کشور، ضرورت سوقدهی اداره امور عمومی به سمت عدم تمرکز به عنوان یک اصل و رویکرد کلی مورد توافق قرار گرفته و به عنوان یک تکلیف قانونی ابلاغ گردیده است ولی الگوی مدیریتی مشخصی برای عملیاتی کردن تکالیف و راهبردهای مذکور طراحی و ارائه نشده است.
در فقدان چنین الگویی، مطالعات صورت گرفته در حوزه آسیبشناسی وضع موجود اداره شهرها و سطوح محلی نیز حاکی از نارسایی جدی و ناهنجاریهای مدیریتی متعدد دارد که پیامدهای ناگوار اجتماعی و اقتصادی و حتی بحران را در اداره بعضی از شهرها و بخصوص کلان شهرها و پایتخت کشور را به همراه داشته است و این در حالی است که شواهد متعدد تجربی به معنی تجارب عملکردی کشورهای مختلف دنیا پیش روی ماست و نظریههای علمی نیز بر این امر مهم تاکید داشته و الگوهای متفاوتی را برای عمل به ما نشان میدهند.
برای انجام مطالعات تطبیقی در این مطالعه، الگوی مدیریت شهری در ۴ کلان شهر توکیو، سئول، استانبول و پاریس بررسی گردیده و مبانی نظری، مبانی قانونی و آسیبشناسی وضع موجود نیز به صورت جداگانه انجام شده است. درنهایت برای تصویرسازی وضع مطلوب آموزههای استخراج شده از مطالعات تطبیقی و مبانی نظری و آسیبهای وضع موجود از فیلتر قانون اساسی و سایر اسناد بالادستی نظام عبور داده شده است و مفروضات اساسی و اصول موضوعه برای تدوین قانون در شرایط ایران بدست آمده است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تعیین شوراها به عنوان یکی از ارکان اداره کشور، مدیریت محلی را پذیرفته و ساخت آن را در چیدمان اداره امور عمومی کشور به قوانین موضوعه واگذار کرده است. به عبارت دیگر با آنکه نظام جمهوری اسلامی ایران جزء نظامهای بسیط و تکساخت به حساب میآید ولی نوعی حرکت از سمت تمرکز به سوی عدم تراکم و در نهایت عدم تمرکز تا مرز عدم تمرکز سیاسی را اجازه میدهد که قانون شوراهای موجود نتوانسته است به خوبی از فرصت و ظرفیت مذکور استفاده نماید.
در مطالعه ای که به منظور مفهوم سازی وطراحی مدل مدیریت شهری در ایران صورت گرفته است ازمنظر مذکور لایههای عمودی در اداره امور عمومی کشور در سه سطح ملی، محلی و شهری روستایی تقسیمبندی گردیده و فرض شده است که سطح محل مترادف با منطقه یا استان باشد و شهر به عنوان یک لکه جمعیتی و سرزمینی در داخل سطح محل واقع گردیده است، لذا مدیریت شهری به عنوان زیرمجموعه مدیریت محلی و در ادامه حاکمیت ملی کشور مفروض قرار گرفته است. در طراحی مدیریت مذکور ضمن رعایت اصول وحدت سرزمین، وحدت جماعت و تمرکز سیاسی بر انتخابی بودن هویت مذکور از سمت پایین(شهروندان) و فرمانبری از اصول و سیاستهای ملی و پاسخگویی به سطوح فوقانی تاکید شده است.
بررسیها ومطالعات صورت گرفته نشان می دهد درتعریف وشکل دهی به الگوی مدیریت شهری در شرایط ایران، بایستی هویت حقوقی مذکور(مدیریت یکپارچه شهری) را به عنوان دنباله حاکمیت ملی و در محدوده محلی در قلمروی مشخصی بنام شهر و ذیل شهرستان تعریف نمود، بهگونهای که متعرض قانون تقسیمات کشوری نبوده و درپی تغییر آن نیز نباشد.
به عبارت دیگر شاخکهای عملیاتی و اجرایی دولت که از سطح ملی تا سطح محلی امتداد مییابند در محدوده شهرستان به انتها میرسند و از آنجا به بعد در قلمرو شهر سطح جدیدی بنام “مدیریت شهری” شروع میشود که در تعامل با لایه فوقانی کلیه امور عمومی و حاکمیتی بجز امور دفاعی، قضائی، امنیتی و نظامی را بر عهده میگیرد.
تعریف مناسبات حقوقی، اداری و مالی بین هویت تعریف شده “نظام مدیریت شهری” با سطح فوقانی(نهادهای محلی دولت و یا نهادهای ملی دولت) و همچنین نحوه اعمال فرآیندهای هدایتی، حمایتی و نظارتی دولت بر هویت مذکور از سمت بالا و نحوه انتقال انتظارات، مسائل و نیازهای شهروندان از سطح پایین به علاوه تعاملات افقی هویت مذکور با بخش خصوصی و نهادهای مردم نهاد از ابعاد مهمی است که قانون مذکور در پی توصیف و تبیین آن برآمده است.
همچنین در مدل مفهومی طراحی شده نحوه روی کار آمدن مدیریت شهری، نحوه اداره کردن شهر و نحوه پاسخگوئی به شهروندان، شورای شهر و دولت به صورت کاملا مشخص درنظر گرفته شده است و بدین جهت دو رکن اساسی برای اداره شهر اعم از رکن سیاستگذار و مقرره گذار(شورای شهر) رکن اجرایی(شهرداری) و نهاد نظارتی(دیوان محاسبات شهری، دیوان عدالت شهری و نهاد پشتیبانی و هماهنگی سازمان نظام شهرداریها) بجای سازمان فعلی شهرداریها و دهیاریها تعریف و تعبیه گردیده است.
پس از جانمایی حقوقی هویت مدیریت شهری در چیدمان اداره امور عمومی کشور به شرح پیش گفته در اولین قدم برای سازماندهی داخلی هویت مذکور یک مدل سه لایهای (لایه ماموریت، لایه مدل و لایه سازمان) مدنظر قرار گرفته و در اولین لایه ماموریت مدیریت شهری تبیین شده است. برای تدوین ماموریتهای مدیریت شهری پس از آنکه مجموعه وظایف شهرداریها در جهان(حدود ۱۹۰ وظیفه) گردآوری و بررسی شده است، بر اساس یک منطق حقوقی و مدیریتی ماموریتها و وظایف به سه دسته زیر تقسیم شد:
1. وظایف اصالتی (ذاتی)
2. وظایف وکالتی
3. وظایف مشارکتی
وظایف اصالتی وظایفی هستند که اصالتاً و ذاتا میتوانند در سطح محلی ،سیاستگذاری، برنامهریزی، اجرا و نظارت شوندو انجام آنها در سطح ملی به دلایل مختلف به صلاح نبوده و انجام آنها در سطح محلی نیز از حیث فنی، حقوقی و اقتصادی و مدیریتی امکان پذیر بوده و به صرفه و صلاح مردم و حکومت است.
اداره امور نیازها و احتیاجات روزمره مردمی که در یک شهر زندگی میکنند نظیر آتشنشانی، ایمنی محلی، پسماندها و سایر خدمات شهری و نظایر آن نمونهای از وظایفی هستند که می توانند ذاتا محلی قلمداد شوند. هنگامی که قسمتی از وظایف محلی تشخیص داده شوند در این صورت علاوه بر این اینکه سیاست گذاری اجرایی، اجراء و نظارت بر انجام آن وظیفه نیز بر عهده سطح محل واگذار میشود ولی دولت میتواند به عنوان ناظر عالی و از جهت اطمینان از رعایت سیاستهای ملی به وکالت از مردم بر حسن اجرای آنها نظارت عالیه داشته باشد ولی مسئولیت و اختیار لازم برای تمشیت کلیه امور مربوط به آن وظیفه به صورت یکجا از طرف قانونگذار به عنصری حاکمیتی در سطح محلی ولی جدای از دولت سپرده شده است.
دسته دوم وظایف وکالتی هستند. اینگونه وظایف ذاتا محلی نیستند (حداقل در مرحله اول) و ملی هستند ولی توسط مدیریت محلی قابل انجام هستند. لذا مدیریت محلی و یا مدیریت شهری به نیابت و یا به وکالت از دولت عهدهدار انجام آنها میشود. در این صورت مسئولیت منتقل نمیگردد ولی اختیار تفویض میگردد و بدین جهت سیاستگذاری و نظارت بر عهده دولت و اجرای آن بر عهده مدیریت شهری قرار میگیرد. مطالعات نشان میدهد در اکثر کشورهای جهان وظایف مختلفی به وکالت از دولت ملی به مدیریت محلی و وظایف محلی آنها الحاق میشود.
وظایف مشارکتی نیز قابل اطلاق به آن دسته از وظایفی است که به صورت یک زنجیز وابسته و پیوسته هستند و در این صورت قانونگذار حلقههایی از فرآیند وظیفهای را به دولت و حلقههای دیگر آن را به مدیریت شهری واگذار مینماید. به عنوان مثال در ماموریت آب شهری، تامین و انتقال آب بر عهده دولت گذاشته میشود و در مرز شهر تحویل شهرداری میشود و از آنجا به بعد مدیریت توزیع و مصرف بر عهده شهرداری قرار میگیرد و یا این که سیاست گذاری و تامین منابع کمکهای اجتماعی در سطح شهر بر عهده دولت و اجرای آن به وکالت از دولت توسط شهرداری انجام میشود.
پس از لایه ماموریت در لایه مدل مدیریت شهری، از بین الگوهای مدیریتی شهری در جهان یکی از مدلهایی که قدرت کامل را به شورا سپرده و شهردار نیز بصورت مستقیم توسط مردم انتخاب میشود انتخاب گردیده و بر اساس آن روابط بین شورا و شهردار و کابینه شهردار و شهرداری مناطق و شورای محله نیز طراحی و ساز و کارهای اجرایی آن در قانون تبیین گردیده و برای تطبیق مصوبات شورای شهر با قوانین موضوعه کشور هیئتی تحت عنوان “هیئت تطبیق مصوبات” با ترکیب ویژهای پیشبینی گردیده است. پیش نویس قانون مورد نظر شامل چندین فصل بوده که در فصل اول (حدود ۵۰ ماده) تعاریف، کلیات و مفاهیم اساسی مدیریت شهری یکپارچه و نحوه جانمائی هویت حقوقی مذکور در سامانه اداری و اجرایی کشور و تعاملات آن با محیط پیرامونی بر مبنای ماموریتهای محوله توصیف و تبیین شده است و در سایر فصول قانون (در حدود ۳۰۰ ماده) نحوه اجرای ماموریتهای مدیریت شهری در حوزههای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، زیست محیطی، زیرساختی و کالبدی و خدمات شهری مشخص شده است.
ملاحظات:
قسمتی از مواد قانون متناسب با شرایط پایتخت و شهرهای مراکز استان تدوین شده است ولی با لحاظ سطحبندی شهرها قابل تعمیم به سایر شهرهای کشور نیز میباشد. با تشخیص کمیسیونی که در پیش نویس پیش بینی شده است به تناسب توانمندی شهرداریها احکام دیگر قابل تسری به آنها میباشد.
بر اساس مدل مفهومی مدیریت شهری یکپارچه و موادی که نگارش شده است کلیه امور عمومی اداره شهر بجز وظایف امنیتی، دفاعی نظامی و قضایی میتواند به مدیریت شهری واگذار شود و شهردار که منتخب مستقیم مردم میباشد در حوزه وظایف وکالتی و مشارکتی علاوه بر شهروندان و شورای شهر به وزیر مربوطه نیز پاسخگو خواهد بود.
شهردار تهران عضو الزامی هیئت دولت خواهد بود و ریاست کابینه شهر را بر عهده خواهد داشت.
باتوجه به اینکه قبلا در موارد متعددی قانونگذار به دولت تکلیف نموده است تا وظایفی را به عهده شهرداریها واگذار نماید و در عمل انجام نشده است تدوین این قانون به نحوی بوده است که تعیین ماموریتهای مدیریت شهری موکول به آینده و یا دخالت دولت نگردیده بلکه با ممیزی و تشخیص قانون گذار تقسیم و تفکیک وظایف مدیریت شهری و دولت بیش از بیست وظیفه و تصدی آن از دولت منتزع و به شهرداری واگذار می شود به یکباره تعیین تکلیف میگردد.
برای اجرای قانون امکان پیشبینی اجرای آزمایشی در پایتخت یا چند کلان شهر بزرگ کشور وجود دارد